繼《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》、《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》以及《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權管理暫行辦法》落地生威之后,《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究實施辦法(試行)》(簡稱《實施辦法》)上周如期而至。對央企管理者而言,《實施辦法》發(fā)散出的震撼烈度與預警強度勢必將撥正央企投資經(jīng)營的運行軌道。

作為追責央企違規(guī)投資經(jīng)營行為的頂層設計,《實施辦法》在制度與操作層面與國家監(jiān)察機關或司法機關的紀律與法律規(guī)定無縫對接。此后,不僅央企可以此為參照制定本企業(yè)責任追究制度,各地區(qū)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)也可以此為據(jù)制定本地區(qū)責任追究相關規(guī)范,國有參股企業(yè)也可提請董事會追究責任。

最新數(shù)據(jù)顯示,目前96家中央企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模達到了55萬億元。如此殷實的國有“家底”屬于全民所有,而作為資產(chǎn)受托人的經(jīng)營管理者擔負著保值增值的神圣職責。然而,68家央企在金融危機中還捅出了高達114億美元海外業(yè)務巨虧的財務窟窿。究其原因,少量是因客觀因素所致,絕大多數(shù)則由拍腦袋、濫用職權等人為主觀原因而起,應吸取教訓與總結(jié)經(jīng)驗?！秾嵤┺k法》不僅明晰了追責違規(guī)投資經(jīng)營的基本原則,更從操作層面細化了追責內(nèi)容,在構(gòu)造監(jiān)督閉環(huán)的同時,打通了監(jiān)督鏈條的“最后一公里”,形成了全程覆蓋與全面覆蓋的追責體系。

《實施辦法》既劍指投資經(jīng)營的亂作為,也警示相應的不作為。亂作為是指未按規(guī)定以及崗位職責要求,不適當或不完全行使職權、承擔責任,一般包括未按程序行使職權、超越職權、濫用職權等;不作為是指未在規(guī)定期限內(nèi)或正當合理期限內(nèi)行使職權、承擔責任,一般包括拒絕履行職責、拖延履行職責或消極等待等。前者如違反規(guī)定或超越權限決定、批準和組織實施重大經(jīng)營投資事項等,后者如慫恿或無視違規(guī)投資決策以及放棄追責等。亂作為是未正確履行職責的行為,不作為是未履行職責的行為,兩者均違反規(guī)定,均存在主觀故意,由此而導致資產(chǎn)損失理應受到追責。

《實施辦法》既重點明確投資責任,也系統(tǒng)強調(diào)經(jīng)營責任。央企重大資產(chǎn)損失更多發(fā)生在投資領域,因此,包括未按規(guī)定開展盡職調(diào)查、授意與指使中介機構(gòu)或有關單位出具虛假報告及通過高溢價等手段向關聯(lián)方輸送利益等違規(guī)投資并購行為,尤其央企海外投資行為,就成了責任追究的主要目標。同時,將集團管控、風險管理、購銷管理、工程承包建設、資金管理、固定資產(chǎn)投資、投資并購、改組改制、上市公司股權交易等10個方面72種經(jīng)營責任也納入了追究范圍,據(jù)此全面消除了央企投資經(jīng)營的責任盲區(qū)。

《實施辦法》既關注定性責任,也突出定量責任。定性責任主要是指違反國家方針政策、決策部署及國家有關規(guī)定的重大經(jīng)營投資決策,這類行為即使沒有造成資產(chǎn)損失,但若造成其他嚴重不良后果,同樣要受到處理。定量責任主要包括一般責任(經(jīng)營投資資產(chǎn)損失500萬元以下)、較大責任(經(jīng)營投資資產(chǎn)損失500萬元以上5000萬元以下)與重大責任(經(jīng)營投資資產(chǎn)損失5000萬元以上)。對損失的計量,既包括可評估的實際資產(chǎn)損失金額,也包括確有證據(jù)證明在可預見的未來將發(fā)生的資產(chǎn)損失金額,這保證了資產(chǎn)損失評估的完整度與實際追責的準確度。

《實施辦法》既側(cè)重直接責任,也申明間接責任,并且還強化了責任密度,避免了追責“真空”。除了央企領導、企業(yè)主管及崗位員工因自身行為所造成的資產(chǎn)損失都須承擔直接責任外,還特別規(guī)定企業(yè)負責人對一切行為損失承擔直接責任,央企所屬子企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資發(fā)生失誤,上級企業(yè)經(jīng)營管理有關人員及更高層級企業(yè)有關人員都須承擔相應責任。以集體決策形式作出違規(guī)經(jīng)營投資決策或?qū)嵤┢渌`規(guī)經(jīng)營投資的行為造成資產(chǎn)損失或其他嚴重不良后果的,追究集體責任。

《實施辦法》既實施頂層追責,也推動分層追責。以國有資本出資關系和干部管理權限為依據(jù),國資委和央企構(gòu)成了兩大追責主體,國資委在對央企領導責任直接追責的同時,還可指導、監(jiān)督和檢查央企責任追究相關工作,有必要情況下直接組織展開央企所屬子企業(yè)的責任追究;同樣,央企在對企業(yè)內(nèi)部人員直接責任追究的同時,還直接組織開展所屬子企業(yè)的責任追究,并負責指導、監(jiān)督和檢查所屬子企業(yè)責任追究。不僅如此,央企須建立面向國資委的責任追究工作報告制度,國資委與央企的追責處理結(jié)構(gòu)都應及時向社會公布,最終形成分級分層、有效銜接、上下貫通、公開透明的責任追究體系。

《實施辦法》既采取行政處理,也運用經(jīng)濟處罰。區(qū)分責任的輕重及損害程度大小,對違規(guī)經(jīng)營投資相關責任人的問責,行政處理調(diào)動了批評教育、責令書面檢查、通報批評、誡勉、停職、調(diào)離工作崗位、降職、改任非領導職務、責令辭職、免職等一體化手段,以此為據(jù),對受處分者作出了一定期限內(nèi)不得提拔與不得安排職務的規(guī)定。經(jīng)濟處罰主要啟用扣減薪酬與禁入限制兩大措施。

《實施辦法》既立足嚴懲,也弘揚寬錯。維護法度與規(guī)范的尊嚴與執(zhí)行力,對頻繁發(fā)生資產(chǎn)損失、金額巨大、后果嚴重及屢禁不止、頂風違規(guī)、影響惡劣等七種違規(guī)行為,給出了嚴肅追責和終身問責的規(guī)定。同時,遵循“三個區(qū)分”(把在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤,與明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來;把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤,與上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來;把為推動發(fā)展的無意過失,與為牟取私利的違紀違法行為區(qū)分開來)的重要原則,對不屬于有令不行、有禁不止、不當謀利、主觀故意、獨斷專行等七種行為作出了從輕、減輕或免除處理的規(guī)定,以此保護企業(yè)經(jīng)營管理人員的變革創(chuàng)新積極性。

一張廣袤而密集的追責網(wǎng)絡正在快速覆蓋到國有企業(yè)身上。(作者張銳系中國市場學會理事、經(jīng)濟學教授)