繼《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》、《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》以及《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》落地生威之后,《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實(shí)施辦法(試行)》(簡稱《實(shí)施辦法》)上周如期而至。對(duì)央企管理者而言,《實(shí)施辦法》發(fā)散出的震撼烈度與預(yù)警強(qiáng)度勢必將撥正央企投資經(jīng)營的運(yùn)行軌道。

作為追責(zé)央企違規(guī)投資經(jīng)營行為的頂層設(shè)計(jì),《實(shí)施辦法》在制度與操作層面與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的紀(jì)律與法律規(guī)定無縫對(duì)接。此后,不僅央企可以此為參照制定本企業(yè)責(zé)任追究制度,各地區(qū)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)也可以此為據(jù)制定本地區(qū)責(zé)任追究相關(guān)規(guī)范,國有參股企業(yè)也可提請(qǐng)董事會(huì)追究責(zé)任。

最新數(shù)據(jù)顯示,目前96家中央企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到了55萬億元。如此殷實(shí)的國有“家底”屬于全民所有,而作為資產(chǎn)受托人的經(jīng)營管理者擔(dān)負(fù)著保值增值的神圣職責(zé)。然而,68家央企在金融危機(jī)中還捅出了高達(dá)114億美元海外業(yè)務(wù)巨虧的財(cái)務(wù)窟窿。究其原因,少量是因客觀因素所致,絕大多數(shù)則由拍腦袋、濫用職權(quán)等人為主觀原因而起,應(yīng)吸取教訓(xùn)與總結(jié)經(jīng)驗(yàn)?！秾?shí)施辦法》不僅明晰了追責(zé)違規(guī)投資經(jīng)營的基本原則,更從操作層面細(xì)化了追責(zé)內(nèi)容,在構(gòu)造監(jiān)督閉環(huán)的同時(shí),打通了監(jiān)督鏈條的“最后一公里”,形成了全程覆蓋與全面覆蓋的追責(zé)體系。

《實(shí)施辦法》既劍指投資經(jīng)營的亂作為,也警示相應(yīng)的不作為。亂作為是指未按規(guī)定以及崗位職責(zé)要求,不適當(dāng)或不完全行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任,一般包括未按程序行使職權(quán)、超越職權(quán)、濫用職權(quán)等;不作為是指未在規(guī)定期限內(nèi)或正當(dāng)合理期限內(nèi)行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任,一般包括拒絕履行職責(zé)、拖延履行職責(zé)或消極等待等。前者如違反規(guī)定或超越權(quán)限決定、批準(zhǔn)和組織實(shí)施重大經(jīng)營投資事項(xiàng)等,后者如慫恿或無視違規(guī)投資決策以及放棄追責(zé)等。亂作為是未正確履行職責(zé)的行為,不作為是未履行職責(zé)的行為,兩者均違反規(guī)定,均存在主觀故意,由此而導(dǎo)致資產(chǎn)損失理應(yīng)受到追責(zé)。

《實(shí)施辦法》既重點(diǎn)明確投資責(zé)任,也系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)經(jīng)營責(zé)任。央企重大資產(chǎn)損失更多發(fā)生在投資領(lǐng)域,因此,包括未按規(guī)定開展盡職調(diào)查、授意與指使中介機(jī)構(gòu)或有關(guān)單位出具虛假報(bào)告及通過高溢價(jià)等手段向關(guān)聯(lián)方輸送利益等違規(guī)投資并購行為,尤其央企海外投資行為,就成了責(zé)任追究的主要目標(biāo)。同時(shí),將集團(tuán)管控、風(fēng)險(xiǎn)管理、購銷管理、工程承包建設(shè)、資金管理、固定資產(chǎn)投資、投資并購、改組改制、上市公司股權(quán)交易等10個(gè)方面72種經(jīng)營責(zé)任也納入了追究范圍,據(jù)此全面消除了央企投資經(jīng)營的責(zé)任盲區(qū)。

《實(shí)施辦法》既關(guān)注定性責(zé)任,也突出定量責(zé)任。定性責(zé)任主要是指違反國家方針政策、決策部署及國家有關(guān)規(guī)定的重大經(jīng)營投資決策,這類行為即使沒有造成資產(chǎn)損失,但若造成其他嚴(yán)重不良后果,同樣要受到處理。定量責(zé)任主要包括一般責(zé)任(經(jīng)營投資資產(chǎn)損失500萬元以下)、較大責(zé)任(經(jīng)營投資資產(chǎn)損失500萬元以上5000萬元以下)與重大責(zé)任(經(jīng)營投資資產(chǎn)損失5000萬元以上)。對(duì)損失的計(jì)量,既包括可評(píng)估的實(shí)際資產(chǎn)損失金額,也包括確有證據(jù)證明在可預(yù)見的未來將發(fā)生的資產(chǎn)損失金額,這保證了資產(chǎn)損失評(píng)估的完整度與實(shí)際追責(zé)的準(zhǔn)確度。

《實(shí)施辦法》既側(cè)重直接責(zé)任,也申明間接責(zé)任,并且還強(qiáng)化了責(zé)任密度,避免了追責(zé)“真空”。除了央企領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)主管及崗位員工因自身行為所造成的資產(chǎn)損失都須承擔(dān)直接責(zé)任外,還特別規(guī)定企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)一切行為損失承擔(dān)直接責(zé)任,央企所屬子企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資發(fā)生失誤,上級(jí)企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員及更高層級(jí)企業(yè)有關(guān)人員都須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。以集體決策形式作出違規(guī)經(jīng)營投資決策或?qū)嵤┢渌`規(guī)經(jīng)營投資的行為造成資產(chǎn)損失或其他嚴(yán)重不良后果的,追究集體責(zé)任。

《實(shí)施辦法》既實(shí)施頂層追責(zé),也推動(dòng)分層追責(zé)。以國有資本出資關(guān)系和干部管理權(quán)限為依據(jù),國資委和央企構(gòu)成了兩大追責(zé)主體,國資委在對(duì)央企領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任直接追責(zé)的同時(shí),還可指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查央企責(zé)任追究相關(guān)工作,有必要情況下直接組織展開央企所屬子企業(yè)的責(zé)任追究;同樣,央企在對(duì)企業(yè)內(nèi)部人員直接責(zé)任追究的同時(shí),還直接組織開展所屬子企業(yè)的責(zé)任追究,并負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查所屬子企業(yè)責(zé)任追究。不僅如此,央企須建立面向國資委的責(zé)任追究工作報(bào)告制度,國資委與央企的追責(zé)處理結(jié)構(gòu)都應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布,最終形成分級(jí)分層、有效銜接、上下貫通、公開透明的責(zé)任追究體系。

《實(shí)施辦法》既采取行政處理,也運(yùn)用經(jīng)濟(jì)處罰。區(qū)分責(zé)任的輕重及損害程度大小,對(duì)違規(guī)經(jīng)營投資相關(guān)責(zé)任人的問責(zé),行政處理調(diào)動(dòng)了批評(píng)教育、責(zé)令書面檢查、通報(bào)批評(píng)、誡勉、停職、調(diào)離工作崗位、降職、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、責(zé)令辭職、免職等一體化手段,以此為據(jù),對(duì)受處分者作出了一定期限內(nèi)不得提拔與不得安排職務(wù)的規(guī)定。經(jīng)濟(jì)處罰主要啟用扣減薪酬與禁入限制兩大措施。

《實(shí)施辦法》既立足嚴(yán)懲,也弘揚(yáng)寬錯(cuò)。維護(hù)法度與規(guī)范的尊嚴(yán)與執(zhí)行力,對(duì)頻繁發(fā)生資產(chǎn)損失、金額巨大、后果嚴(yán)重及屢禁不止、頂風(fēng)違規(guī)、影響惡劣等七種違規(guī)行為,給出了嚴(yán)肅追責(zé)和終身問責(zé)的規(guī)定。同時(shí),遵循“三個(gè)區(qū)分”(把在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤,與明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤,與上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失,與為牟取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來)的重要原則,對(duì)不屬于有令不行、有禁不止、不當(dāng)謀利、主觀故意、獨(dú)斷專行等七種行為作出了從輕、減輕或免除處理的規(guī)定,以此保護(hù)企業(yè)經(jīng)營管理人員的變革創(chuàng)新積極性。

一張廣袤而密集的追責(zé)網(wǎng)絡(luò)正在快速覆蓋到國有企業(yè)身上。(作者張銳系中國市場學(xué)會(huì)理事、經(jīng)濟(jì)學(xué)教授)