近日,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》),對(duì)國有金融資本管理作出頂層設(shè)計(jì)和重大部署。針對(duì)國有金融資本管理中的熱點(diǎn)問題,中國證券報(bào)記者專訪了中國財(cái)政科學(xué)研究院公共資產(chǎn)研究中心主任文宗瑜、國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室銀行研究中心主任曾剛。專家認(rèn)為,加強(qiáng)國有金融資本管理,將防控金融風(fēng)險(xiǎn)及督促金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、深化金融改革落到具體操作層面。國有金融機(jī)構(gòu)對(duì)外資開放力度將加大,金融國資控股比例將下降,分布范圍可能進(jìn)一步擴(kuò)大,國有金融資本將從傳統(tǒng)金融向新金融流動(dòng)。同時(shí),通過劃定國有金融和非金融企業(yè)“三道紅線”,筑牢風(fēng)險(xiǎn)防火墻。
金融國資出資人制度做實(shí)
中國證券報(bào):加強(qiáng)國有金融資本管理,對(duì)于防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有怎樣的意義?隨著一系列配套政策出臺(tái),對(duì)于金融國資來說將帶來怎樣的變革?
文宗瑜:今年宏觀調(diào)控的一個(gè)重要任務(wù)就是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)下中國的金融仍是國有主導(dǎo)國有控制,依托國有金融機(jī)構(gòu)形成了數(shù)額龐大的國有金融資產(chǎn),而且隨著證劵化進(jìn)程加快,國有金融資產(chǎn)資本化程度不斷提高,國有金融資本數(shù)額日益增大。完善國有金融資本管理,一是有利于加強(qiáng)國有金融資產(chǎn)的管理,實(shí)現(xiàn)國有金融資產(chǎn)的保值增值;二是有利于國有金融資本的市場化流動(dòng),實(shí)現(xiàn)國有金融資本的合理布局?！兑庖姟分攸c(diǎn)有三個(gè)方面,一是通過對(duì)國有金融機(jī)構(gòu)的科學(xué)合理持股,以國有金融股權(quán)為產(chǎn)權(quán)紐帶,加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)約束,從公司治理層面督促國有金融機(jī)構(gòu)的董事會(huì)、股東會(huì)發(fā)揮作用,把國有金融機(jī)構(gòu)防范金融風(fēng)險(xiǎn)落到實(shí)處并督促國有金融機(jī)構(gòu)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展落到具體操作層面。二是通過對(duì)國有金融機(jī)構(gòu)的國有相對(duì)控股或者國有參股,支持國有金融機(jī)構(gòu)的次大股東、次次大股東積極參與治理,形成股東之間相互制衡。三是對(duì)一些國有絕對(duì)控股、國有控股85%以上的國有金融機(jī)構(gòu)實(shí)行國有股比例適當(dāng)合理下降,以國有股的有退有進(jìn),擴(kuò)大國有金融資本的分布范圍,實(shí)行國有金融資本從傳統(tǒng)金融向新金融的流動(dòng)。
曾剛:出資人制度的不完善是許多金融亂象的根源。首先,容易導(dǎo)致公司治理不完善、內(nèi)部人控制等問題,內(nèi)部人權(quán)利得不到有效約束,極有可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件。比如此前華融資產(chǎn)、恒豐銀行等曝出風(fēng)險(xiǎn),很大程度上都是出資人缺位,高管層實(shí)際控制了金融機(jī)構(gòu),從而誘發(fā)了風(fēng)險(xiǎn),對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的穩(wěn)定性造成很大傷害,甚至造成國有資產(chǎn)流失。其次,金融機(jī)構(gòu)管理層往往只關(guān)心短期利益,盲目追求利潤,對(duì)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營行為產(chǎn)生影響和干預(yù),不利于股東長期利益。同時(shí),銀行等金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模越大,則股東面臨的資本補(bǔ)充壓力越大?！兑庖姟访鞔_財(cái)政部門作為出資人,使得出資人制度真正做實(shí),有利于促使銀行更注重長期穩(wěn)健運(yùn)行、長期回報(bào),關(guān)注發(fā)展質(zhì)量而非一味追求規(guī)模擴(kuò)張,也有利于金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)系進(jìn)一步改善。更重要的是,銀行等國有金融機(jī)構(gòu)公司治理有望隨著出資人到位進(jìn)一步完善。后續(xù)1+N配套細(xì)則會(huì)涉及到很多方面,包括出資人責(zé)任如何履行、國有金融資本管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則、人事任命如何調(diào)整、國有金融機(jī)構(gòu)如何考核等。后續(xù)配套政策出臺(tái)的前提必須立足于出資人的履職基礎(chǔ),同時(shí)應(yīng)基于市場化原則,不能干擾目前金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化運(yùn)行基礎(chǔ),以及現(xiàn)有國有金融機(jī)構(gòu)行業(yè)監(jiān)管部門的要求,在行業(yè)監(jiān)管范圍之內(nèi),財(cái)政出資人和其他現(xiàn)有股東應(yīng)該是一視同仁的。從大股東的角度來講,未來所有的改革舉措都要配合國家大政方針,這對(duì)于國有金融資本的運(yùn)營都會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響,包括制度框架、公司治理、業(yè)務(wù)經(jīng)營、發(fā)展戰(zhàn)略等。
或探索設(shè)立國有金融資本運(yùn)營平臺(tái)
中國證券報(bào):財(cái)政部履行出資人職責(zé)是否意味著“金融國資委”雛形顯現(xiàn),未來的管理架構(gòu)是怎樣的?會(huì)成立新的國有金融資本運(yùn)營平臺(tái)嗎?
文宗瑜:在很長一段時(shí)間里,財(cái)政作為國有資本出資者代表,對(duì)國有金融機(jī)構(gòu)所履行的管理職能往往是形式上的,并沒有在股權(quán)和產(chǎn)權(quán)紐帶上充分發(fā)揮作用。此次《意見》的出臺(tái),明確了財(cái)政作為受各級(jí)政府委托、財(cái)政部受國務(wù)院委托的國有金融資本的出資人代表,將加強(qiáng)國有金融股權(quán)管理,從原來的管金融國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)到管金融國有資本;而國有金融機(jī)構(gòu)與其它金融機(jī)構(gòu)一樣仍然是受“一行兩會(huì)”業(yè)務(wù)指導(dǎo)或監(jiān)管,這種分類監(jiān)管格局將延續(xù)。
財(cái)政作為國有金融資本出資者代表加強(qiáng)金融國有股權(quán)管理,并不意味著要成立“金融國資委”;金融國有資產(chǎn)改革與整個(gè)國資改革的大方向要一致,就是從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變、從管國有企業(yè)向管國有股權(quán)轉(zhuǎn)變,讓產(chǎn)權(quán)或股權(quán)紐帶充分發(fā)揮作用;國有金融資產(chǎn)進(jìn)行相同的改革、迎接同樣的轉(zhuǎn)變,把管國有金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)到管國有金融股權(quán),如果是成立金融國資委,那就退回到類似企業(yè)國有資產(chǎn)的“管人、管事、管資產(chǎn)”時(shí)代。在中共中央十八屆三中前,有人提議設(shè)立“金融國資委”,但沒有定論?，F(xiàn)在如果提設(shè)立“金融國資委”,與中共中央十八屆三中全會(huì)確定的國資改革國企改革的基調(diào)相違背,也與金融進(jìn)一步對(duì)外開放的政策導(dǎo)向不一致。
到目前為止,已完成的國有資產(chǎn)管理改革國有企業(yè)改革的頂層設(shè)計(jì),包含了國有金融資產(chǎn)改革國有金融機(jī)構(gòu)改革,《意見》算是國資國企改革“1+N”政策及文件中的一個(gè)文件而已。在國資改革國企改革“政企分離”“政資分離”“資企分離”的大背景下,新國資管理三層架構(gòu)將是一個(gè)大方向,加強(qiáng)國有金融股權(quán)管理,是為政府及政府職能部門與國有金融股權(quán)的“政資分離”創(chuàng)造條件,金融國有資產(chǎn)改革的趨勢(shì)是財(cái)政不再直接持有多數(shù)國有金融機(jī)構(gòu)的國有股權(quán),多數(shù)國有金融機(jī)構(gòu)的國有股權(quán)由金融類的國有資本運(yùn)營公司持有,搭建專業(yè)化市場化的國有金融資本運(yùn)營平臺(tái)。當(dāng)然,何時(shí)組建、組建多少個(gè)金融類的國有資本運(yùn)營平臺(tái)還需要進(jìn)一步研究及論證。
曾剛:以往國有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管很分散、出資人履職是中央?yún)R金,沒有形成統(tǒng)一的管理體系,導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)不清晰,管理效率不高,相互之間時(shí)有掣肘或沖突,甚至出現(xiàn)監(jiān)管真空。《意見》明確了國有金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)管的方向,后續(xù)實(shí)踐當(dāng)中可以考慮適當(dāng)授權(quán)或通過其他方式提升管理效率,形成一個(gè)清晰的、高效的管理體系。從國有金融機(jī)構(gòu)來看,由于出資人缺位,很長一段時(shí)間的發(fā)展都沒有明確方向,導(dǎo)致各自為政、缺乏統(tǒng)籌,甚至出現(xiàn)偏離主業(yè),全牌照相互交叉、惡性競爭的情況,不僅沒有提升資源配置效率,還形成了大量潛在風(fēng)險(xiǎn)。比如AMC公司原本的定位是處理壞賬,現(xiàn)在實(shí)際上成為金融控股集團(tuán),涉及股權(quán)投資甚至房地產(chǎn)領(lǐng)域,潛在風(fēng)險(xiǎn)急需警惕。從融資結(jié)構(gòu)上來看,當(dāng)前我國絕大部分金融資源都集中于銀行體系,非銀金融機(jī)構(gòu)占比不高,這可能是直接融資發(fā)展不盡如人意的一個(gè)原因。隨著統(tǒng)管制度進(jìn)一步優(yōu)化,國有金融機(jī)構(gòu)發(fā)展將更加有序、專注主業(yè)、規(guī)范發(fā)展、優(yōu)化結(jié)構(gòu),能在很大程度上遏制盲目擴(kuò)張、過度競爭引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn),當(dāng)然相應(yīng)的監(jiān)管效果有待觀察。至于金融版“國資委”恐怕短期內(nèi)可行性極低,這需要非常大的調(diào)整,比較可行的是借助中投公司這樣一個(gè)平臺(tái)實(shí)際操作,管理層面則由財(cái)政部負(fù)責(zé)。而地方金融機(jī)構(gòu)的統(tǒng)管需要一個(gè)過程,目前地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)有部分歸屬于地方發(fā)改委、有部分歸屬于地方國資委,未來如要收歸地方財(cái)政,有待國有金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例明確。
關(guān)注中國財(cái)富公眾號(hào)
