6月29日到7月28日個(gè)人所得稅法修正案草案公開征求意見期間,全國人大網(wǎng)站已收到超過13萬條意見,由此可見公眾對個(gè)人所得稅改革的高度關(guān)注。此次提請審議的個(gè)人所得稅法修正案草案是我國個(gè)稅模式的重大調(diào)整,邁出了綜合與分類相結(jié)合改革的關(guān)鍵一步。但圍繞個(gè)人所得稅改革目前也存在著很多爭論,我們要在厘清產(chǎn)生這些爭論背后原因的基礎(chǔ)上努力尋求最大共識,而這其中最重要的是要明確個(gè)人所得稅的功能定位并以此為參照系評價(jià)和推動改革。

2017年,我國的個(gè)人所得稅收入為11966.37億元,占稅收收入的比重為8.29%,占GDP的比重為1.45%;而增值稅收入(國內(nèi)增值稅加上進(jìn)口貨物增值稅減去出口貨物退增值稅)為57807.80億元,占稅收收入的40%,占GDP的6.99%。增值稅是對最終消費(fèi)征稅,由于隨著收入的增加消費(fèi)占收入的比重是下降的,因此增值稅具有累退性,即收入越高增值稅的負(fù)擔(dān)越輕。我國現(xiàn)行的稅制難以發(fā)揮收入分配調(diào)節(jié)功能的根本原因在于個(gè)人所得稅的規(guī)模太小,比重偏低。

未來個(gè)人所得稅改革的基本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是在保持社會稅負(fù)總水平穩(wěn)定的前提下,按照“逐步提高直接稅比重”的要求大幅提高個(gè)人所得稅的收入規(guī)模及其占稅收收入的比重,同時(shí)相應(yīng)降低增值稅的規(guī)模和比重。而從現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的角度來看,外部環(huán)境的變化迫切需要擺脫對出口的過度依賴,而降低增值稅的規(guī)模和比重也有利于擴(kuò)大消費(fèi)需求。

如果以逐步提高個(gè)人所得稅占稅收收入的比重作為稅制改革的目標(biāo),首先要解決的問題是僅就繳納個(gè)稅群體內(nèi)部談個(gè)稅稅負(fù)分配的公平?還是把個(gè)稅改革放在包括增值稅稅負(fù)在內(nèi)的整體稅負(fù)公平的層面談此次稅制改革對全國范圍收入分配的影響?如果財(cái)政能夠承受的減稅總量是一定的,從降低基尼系數(shù)的目標(biāo)出發(fā)減稅的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是增值稅還是個(gè)人所得稅?

當(dāng)然,如果能夠在大幅降低增值稅負(fù)擔(dān)的同時(shí)也大幅降低中等收入群體的個(gè)稅負(fù)擔(dān)是最理想的,但減稅是有成本的,即使通過減少支出或擴(kuò)大財(cái)政赤字的方式換來社會總體稅負(fù)水平的下降,減稅額度也應(yīng)當(dāng)更多地用來降低增值稅負(fù)擔(dān)。增值稅稅負(fù)的下降,尤其是大米、面粉、食用油等生活必需品稅負(fù)的下降不僅會使不繳納個(gè)稅的低收入群體的受益更大;與通過大幅提高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)(即所謂的免征額)的方式相比,適用較低個(gè)人所得稅稅率的工薪階層也會受益。

就此次改革而言,社會公眾之所以對修正案草案的部分內(nèi)容有很大爭議,其根本原因在于社會各界沒有在一個(gè)具有共識的整體稅制改革框架下討論個(gè)稅改革問題。稅制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程,為了平衡各方利益,需要在總體改革方向和目標(biāo)明確前提下制訂各稅種改革相互協(xié)調(diào)推進(jìn)的一攬子方案,即使分步驟實(shí)施,也應(yīng)使社會公眾,尤其是人大代表在稅制改革方向和個(gè)人所得稅、增值稅改革目標(biāo)定位方面首先達(dá)成基本共識。

其次,要明確中國個(gè)人所得稅改革的目標(biāo)定位,還需要解決如何在公平和效率之間進(jìn)行權(quán)衡的問題。如資本所得項(xiàng)目是否要納入綜合所得范圍適用超額累進(jìn)稅率?面對國際稅收競爭,尤其是對高端人才的爭奪,我國最高邊際稅率是否要下調(diào)?對勞務(wù)報(bào)酬、稿酬所得較高的群體此次調(diào)整很可能導(dǎo)致稅負(fù)增加,這是否有利于鼓勵(lì)創(chuàng)新等等,這些爭論的背后是對公平和效率重要性認(rèn)識的差異。

從世界主要國家的個(gè)人所得稅模式來看,既有以美國為代表的大綜合模式,也有英國為代表的綜合分類模式,北歐國家區(qū)分勞動和資本所得的二元模式和以俄羅斯等轉(zhuǎn)軌國家為代表的單一稅率模式。各國對國際市場的開放和依賴程度、發(fā)展階段和主流意識形態(tài)對公平的訴求等因素決定了不同的個(gè)人所得稅模式。

此次個(gè)人所得稅修正案草案具有顯著的二元模式特征,但這是綜合和分類相結(jié)合稅制改革的初始狀態(tài)還是長期穩(wěn)定的狀態(tài)?在條件成熟時(shí)下一步改革是否會加快納入利息、房租、股息等經(jīng)常性資本所得?也就是說,我們不僅要在一個(gè)具有共識的整體稅制改革框架下討論個(gè)稅改革,還需要進(jìn)一步對個(gè)稅自身的長期改革目標(biāo)達(dá)成共識。只有這樣,我們才能評價(jià)此次改革的哪些內(nèi)容是現(xiàn)階段征管條件和外部環(huán)境約束下的過渡性安排,哪些是需要長期堅(jiān)持和保留的措施,未來?xiàng)l件具備了我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推出哪些改革?

最后,在個(gè)人所得稅改革目標(biāo)設(shè)定和分階段實(shí)施的過程中,是否要把征管因素和征納成本納入稅制改革的設(shè)計(jì)中,如果在稅法中規(guī)定一個(gè)很高的稅率但實(shí)際征不到多少稅,由此導(dǎo)致名義稅負(fù)和實(shí)際稅負(fù)嚴(yán)重背離還不如降低稅率提高稅法遵從度更有利于實(shí)現(xiàn)包括調(diào)節(jié)收入分配在內(nèi)的政策目標(biāo);再如,與其引入很復(fù)雜的專項(xiàng)扣除項(xiàng)目導(dǎo)致征納成本很高且漏洞很多,不如簡化稅制,照顧特定群體的目標(biāo)通過財(cái)政支出政策實(shí)現(xiàn)可能更有效率。

因此,在確定中國現(xiàn)階段個(gè)人所得稅改革的目標(biāo)定位時(shí),還要綜合考慮征管條件和征納成本等因素。對特定的政策目標(biāo),要比較財(cái)政補(bǔ)貼等多種政策,選擇達(dá)到政策目標(biāo)成本最低的政策工具,不應(yīng)希望個(gè)人所得稅改革能夠解決所有問題。此外,在目前個(gè)人所得稅納稅人覆蓋面較小的情況下,引入過多的專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目還會帶來政策公平性的問題。專項(xiàng)附加扣除如果采用稅基扣除的方式,高收入者的減稅效應(yīng)更大,如果把專項(xiàng)附加扣除帶來的減稅視為一種稅式支出,除了可以考慮采取稅額抵免或者限制最高扣除額的方式對高收入者的減稅額度進(jìn)行限制外,從政策公平性出發(fā),還應(yīng)對不繳納個(gè)稅的群體給予相同額度的財(cái)政補(bǔ)貼。(作者:張斌 單位:中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院)