鑒于國(guó)有金融資本在推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、維護(hù)國(guó)家金融安全方面的重要保障作用和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)與防控金融風(fēng)險(xiǎn)及深化金融改革層面的支柱地位,《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)對(duì)國(guó)有金融資本配置布局,出資人與經(jīng)營(yíng)者權(quán)責(zé)、資本運(yùn)作與監(jiān)管方式,以及金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度創(chuàng)新等作出了全面而明確的規(guī)定,清晰而完整地構(gòu)筑了國(guó)有金融資本管理的“四梁八柱”。

什么是國(guó)有金融資本?《指導(dǎo)意見(jiàn)》給出的定義是,國(guó)家及授權(quán)投資主體直接或間接對(duì)金融機(jī)構(gòu)出資所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),目前,我國(guó)國(guó)有金融資本存量規(guī)模至少達(dá)330萬(wàn)億元,廣布于銀行、保險(xiǎn)、證券、信托等領(lǐng)域,其中國(guó)有銀行業(yè)金融資本超過(guò)250萬(wàn)億元,占比達(dá)80%以上。

目前,國(guó)有金融資本實(shí)現(xiàn)了金融領(lǐng)域覆蓋。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革開(kāi)放的需要,《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要有進(jìn)有退、有所為有所不為,以優(yōu)化國(guó)有金融資本配置格局。總體方向是,既要減少對(duì)國(guó)有金融資本的過(guò)度占用,又要確保國(guó)有金融資本在金融領(lǐng)域必要的控制力;既要講求資本配置的效率性,又要注重資本配置的戰(zhàn)略性與安全性。依此審視,國(guó)有金融資本在銀行、保險(xiǎn)、證券等行業(yè)的配比有所調(diào)整,但又不是單純表現(xiàn)為抽身而退,在開(kāi)發(fā)性和政策性金融機(jī)構(gòu)中,國(guó)有金融資本將保持獨(dú)資或全資地位;在涉及國(guó)家金融安全、外溢性強(qiáng)的金融基礎(chǔ)設(shè)施類機(jī)構(gòu)中,國(guó)有金融資本依然維持絕對(duì)控制力;在行業(yè)中具有重要影響的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)中,國(guó)有金融資本也將發(fā)揮控制或主導(dǎo)作用。

國(guó)有金融資本退出部分領(lǐng)域后,外資究竟以多大占比參與是個(gè)較為敏感的問(wèn)題。從行業(yè)比較看,證券、保險(xiǎn)等對(duì)外資開(kāi)放股權(quán)已非常明確,證券公司外資股比從49%提高到了51%,保險(xiǎn)公司外資股比也從原來(lái)不超過(guò)50%放寬至51%。國(guó)有金融機(jī)構(gòu)開(kāi)放股權(quán)并不只是面向境外資本,還會(huì)同等地吸收民間資本,尤其是如《指導(dǎo)意見(jiàn)》所強(qiáng)調(diào)的要“探索實(shí)施國(guó)有金融企業(yè)員工持股計(jì)劃”。因此,如果不出意外,在A股上市的五大國(guó)有商業(yè)銀行等或?qū)⑹紫冗~出員工持股的改革步伐。

與非金融國(guó)有企業(yè)已明確了國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)作為出資人代表國(guó)家履行國(guó)有資本所有權(quán)職責(zé)完全不同,對(duì)國(guó)有金融企業(yè)由誰(shuí)來(lái)充當(dāng)出資人一直爭(zhēng)論不休,有人說(shuō)直接劃歸國(guó)資委統(tǒng)管,有人認(rèn)為銀保監(jiān)會(huì)擔(dān)任出資人較為合適,也有人建議讓匯金公司擔(dān)任出資人?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》給出了權(quán)威性規(guī)定,即各級(jí)財(cái)政部門根據(jù)本級(jí)政府授權(quán),集中統(tǒng)一履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)。為此《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào),各級(jí)財(cái)政部門對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu),依法依規(guī)享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權(quán)利,并依照法律法規(guī)和企業(yè)章程保障出資人權(quán)益。

但是,無(wú)論是財(cái)政部還是地方財(cái)政(廳)局機(jī)構(gòu),既要履行日常行政管理職能,還要承擔(dān)出資人角色,兩者兼顧顯然力不從心。為防止出資人的實(shí)際“缺位”,《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定,根據(jù)需要,政府財(cái)政部門可分級(jí)分類委托其他部門、機(jī)構(gòu)管理國(guó)有金融資本。只是,包括財(cái)政部在內(nèi)的所有出資人并不能直接或間接干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng),在出資人與金融機(jī)構(gòu)之間還存在著各種類型的國(guó)有金融資本投資、運(yùn)營(yíng)公司,這樣的體制設(shè)計(jì),既明確了出資人的管理邊界是以管資本為主,也希望激發(fā)金融資本投資、運(yùn)營(yíng)公司作為人格化投資運(yùn)營(yíng)主體的內(nèi)在潛能。

無(wú)論是優(yōu)化國(guó)有金融資本配置布局,還是從體制上明確出資人以及推動(dòng)管資本與管資產(chǎn)的分離,最終目的是要實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資本的保值增值,防止國(guó)有金融資本流失。為此,除了出資人或受托人通過(guò)產(chǎn)權(quán)監(jiān)管手段以力避出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”的結(jié)果外,《指導(dǎo)意見(jiàn)》還特別提出國(guó)有金融資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算決算還須依法接受人大及其常委會(huì)的審查監(jiān)督,等于是各級(jí)財(cái)政部門每年須向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告國(guó)有金融資本管理情況;不僅如此,《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出要以公司治理為基礎(chǔ),強(qiáng)化董事會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層的制衡機(jī)制,引進(jìn)審計(jì)、評(píng)估、社會(huì)公眾監(jiān)督等“第三方”外部監(jiān)督力量,最終形成對(duì)國(guó)有金融資本運(yùn)營(yíng)的系統(tǒng)化與多元化監(jiān)督格局。

對(duì)國(guó)有金融資本管理,《指導(dǎo)意見(jiàn)》除了在原則層面定向?qū)Ш酵?更從微觀界面劃出了行進(jìn)的跑道?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格國(guó)有金融資本經(jīng)營(yíng)績(jī)效考核制度,對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)實(shí)行分類定責(zé)、分類考核,對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng)、與績(jī)效考核相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。在明確薪酬分配正向激勵(lì)的同時(shí),還提出建立健全國(guó)有金融機(jī)構(gòu)重大責(zé)任的追究倒查機(jī)制,嚴(yán)厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國(guó)有金融資本的行為以及對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與處置不當(dāng)?shù)雀鞣N失職和瀆職行為。

一系列嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì),讓公眾對(duì)國(guó)有金融資本運(yùn)營(yíng)的穿透式監(jiān)管的實(shí)際效果充滿期待。(作者張銳系中國(guó)市場(chǎng)學(xué)會(huì)理事