鑒于國有金融資本在推進國家現(xiàn)代化、維護國家金融安全方面的重要保障作用和國有金融機構(gòu)在服務(wù)實體經(jīng)濟與防控金融風(fēng)險及深化金融改革層面的支柱地位,《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》(簡稱《指導(dǎo)意見》)對國有金融資本配置布局,出資人與經(jīng)營者權(quán)責(zé)、資本運作與監(jiān)管方式,以及金融機構(gòu)內(nèi)部管理制度創(chuàng)新等作出了全面而明確的規(guī)定,清晰而完整地構(gòu)筑了國有金融資本管理的“四梁八柱”。

什么是國有金融資本?《指導(dǎo)意見》給出的定義是,國家及授權(quán)投資主體直接或間接對金融機構(gòu)出資所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益。按照這個標(biāo)準(zhǔn),目前,我國國有金融資本存量規(guī)模至少達330萬億元,廣布于銀行、保險、證券、信托等領(lǐng)域,其中國有銀行業(yè)金融資本超過250萬億元,占比達80%以上。

目前,國有金融資本實現(xiàn)了金融領(lǐng)域覆蓋。為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展與改革開放的需要,《指導(dǎo)意見》提出要有進有退、有所為有所不為,以優(yōu)化國有金融資本配置格局?？傮w方向是,既要減少對國有金融資本的過度占用,又要確保國有金融資本在金融領(lǐng)域必要的控制力;既要講求資本配置的效率性,又要注重資本配置的戰(zhàn)略性與安全性。依此審視,國有金融資本在銀行、保險、證券等行業(yè)的配比有所調(diào)整,但又不是單純表現(xiàn)為抽身而退,在開發(fā)性和政策性金融機構(gòu)中,國有金融資本將保持獨資或全資地位;在涉及國家金融安全、外溢性強的金融基礎(chǔ)設(shè)施類機構(gòu)中,國有金融資本依然維持絕對控制力;在行業(yè)中具有重要影響的國有金融機構(gòu)中,國有金融資本也將發(fā)揮控制或主導(dǎo)作用。

國有金融資本退出部分領(lǐng)域后,外資究竟以多大占比參與是個較為敏感的問題。從行業(yè)比較看,證券、保險等對外資開放股權(quán)已非常明確,證券公司外資股比從49%提高到了51%,保險公司外資股比也從原來不超過50%放寬至51%。國有金融機構(gòu)開放股權(quán)并不只是面向境外資本,還會同等地吸收民間資本,尤其是如《指導(dǎo)意見》所強調(diào)的要“探索實施國有金融企業(yè)員工持股計劃”。因此,如果不出意外,在A股上市的五大國有商業(yè)銀行等或?qū)⑹紫冗~出員工持股的改革步伐。

與非金融國有企業(yè)已明確了國有資產(chǎn)管理委員會作為出資人代表國家履行國有資本所有權(quán)職責(zé)完全不同,對國有金融企業(yè)由誰來充當(dāng)出資人一直爭論不休,有人說直接劃歸國資委統(tǒng)管,有人認(rèn)為銀保監(jiān)會擔(dān)任出資人較為合適,也有人建議讓匯金公司擔(dān)任出資人?！吨笇?dǎo)意見》給出了權(quán)威性規(guī)定,即各級財政部門根據(jù)本級政府授權(quán),集中統(tǒng)一履行國有金融資本出資人職責(zé)。為此《指導(dǎo)意見》強調(diào),各級財政部門對相關(guān)金融機構(gòu),依法依規(guī)享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權(quán)利,并依照法律法規(guī)和企業(yè)章程保障出資人權(quán)益。

但是,無論是財政部還是地方財政(廳)局機構(gòu),既要履行日常行政管理職能,還要承擔(dān)出資人角色,兩者兼顧顯然力不從心。為防止出資人的實際“缺位”,《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定,根據(jù)需要,政府財政部門可分級分類委托其他部門、機構(gòu)管理國有金融資本。只是,包括財政部在內(nèi)的所有出資人并不能直接或間接干預(yù)金融機構(gòu)的資產(chǎn)經(jīng)營,在出資人與金融機構(gòu)之間還存在著各種類型的國有金融資本投資、運營公司,這樣的體制設(shè)計,既明確了出資人的管理邊界是以管資本為主,也希望激發(fā)金融資本投資、運營公司作為人格化投資運營主體的內(nèi)在潛能。

無論是優(yōu)化國有金融資本配置布局,還是從體制上明確出資人以及推動管資本與管資產(chǎn)的分離,最終目的是要實現(xiàn)國有金融資本的保值增值,防止國有金融資本流失。為此,除了出資人或受托人通過產(chǎn)權(quán)監(jiān)管手段以力避出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”的結(jié)果外,《指導(dǎo)意見》還特別提出國有金融資本經(jīng)營預(yù)算決算還須依法接受人大及其常委會的審查監(jiān)督,等于是各級財政部門每年須向權(quán)力機關(guān)報告國有金融資本管理情況;不僅如此,《指導(dǎo)意見》指出要以公司治理為基礎(chǔ),強化董事會對經(jīng)營管理層的制衡機制,引進審計、評估、社會公眾監(jiān)督等“第三方”外部監(jiān)督力量,最終形成對國有金融資本運營的系統(tǒng)化與多元化監(jiān)督格局。

對國有金融資本管理,《指導(dǎo)意見》除了在原則層面定向?qū)Ш酵?更從微觀界面劃出了行進的跑道?！吨笇?dǎo)意見》強調(diào)要嚴(yán)格國有金融資本經(jīng)營績效考核制度,對不同金融機構(gòu)實行分類定責(zé)、分類考核,對國有金融機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員實行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng)、與績效考核相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。在明確薪酬分配正向激勵的同時,還提出建立健全國有金融機構(gòu)重大責(zé)任的追究倒查機制,嚴(yán)厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有金融資本的行為以及對金融風(fēng)險識別與處置不當(dāng)?shù)雀鞣N失職和瀆職行為。

一系列嚴(yán)密的制度設(shè)計,讓公眾對國有金融資本運營的穿透式監(jiān)管的實際效果充滿期待。(作者張銳系中國市場學(xué)會理事