由中國發(fā)展研究基金會(huì)主辦的博智宏觀論壇日前在京舉行。國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任、博智宏觀論壇學(xué)術(shù)委員會(huì)主席劉世錦，國家開發(fā)投資公司改革辦公室副主任、博智宏觀論壇學(xué)術(shù)委員會(huì)委員尚鳴等專家圍繞著“中國基建投資的增長潛力”的主題發(fā)表了各自的觀點(diǎn)。

劉世錦：防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要立足長效制度建設(shè)

地方債務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)直接相關(guān)?？偟膩砜矗?guī)范的債務(wù)，或者說“明債”，是清楚的，風(fēng)險(xiǎn)可控。名目繁多的隱性債務(wù)，到底有多少，不大清楚，從調(diào)研過的部分地方來看，至少不低于“明債”。這些債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度如何缺少評估，在有些地方大概還是一筆糊涂賬。

另一方面，各地大干快上、有所作為的積極性仍然相當(dāng)高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)的單子還可以列的相當(dāng)長。這樣，我們面對的既是短期問題，需要救火補(bǔ)窟窿，更重要的長期問題，在治標(biāo)的同時(shí)更要治本，按照十九大提出的高質(zhì)量發(fā)展要求，加快這一領(lǐng)域的長效制度建設(shè)。

第一，按照高質(zhì)量發(fā)展要求調(diào)整政績觀，不再搞GDP掛帥。擴(kuò)大地方債務(wù)規(guī)模，很大程度上是為了支撐比較高的GDP增長速度，重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長轉(zhuǎn)入中速增長，在潛在增長率已經(jīng)下降的情況下，人為抬高增長速度，必然以超出償還能力的規(guī)?；I集資金，加大財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。而由高風(fēng)險(xiǎn)支撐的高速度是不可持續(xù)的，還是要落下來的，引起大起大落，最后算總賬，代價(jià)很高，速度反而不可能高。同時(shí)還有一個(gè)不同時(shí)期平衡增長潛力的問題。有的地方“十三五”安排了很多項(xiàng)目，到“十四五”項(xiàng)目就不多了，這一屆高速度、高風(fēng)險(xiǎn)，下一屆速度大幅下跌，還要接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的包袱。還是要從長計(jì)議，給以后留一些增長潛力，在量力而行的基礎(chǔ)上盡力而為。此外，還有一個(gè)政績觀的問題。有的人以為只有高速度才是政績，才叫有所作為。其實(shí)，三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，沒有一件事情是輕松的，需要更大的本事、更大的作為，做成了會(huì)有更大的成就感。所以，必須形成與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政績觀、目標(biāo)體系和政策體系，這樣才能從源頭上控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的起因。

第二，建立地方債務(wù)全面審計(jì)、信用評級(jí)和向地方人大報(bào)告的制度。要健全地方債務(wù)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、風(fēng)險(xiǎn)控制、信息披露等制度，由第三方機(jī)構(gòu)定期審計(jì)，進(jìn)行信用評級(jí)。地方債務(wù)的“借、用、還”要定期向地方人大報(bào)告，接受監(jiān)督。很多漏洞、弊端是由不透明造成的，透明度提高了，至少一半問題能夠解決，或者就不會(huì)出現(xiàn)。

第三，把地方公益性國有資本與地方債務(wù)一并管理。與美國等西方國家不同，我國地方政府有一塊國有資本，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上可以有更大的作為空間。這是我們的特點(diǎn)和優(yōu)勢，也可能成為風(fēng)險(xiǎn)的來源，近年來的地方隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就來自于此。下一步可以考慮把公益性國有資本債務(wù)管理納入地方政府債務(wù)管理體系。由于地方政府是公益性國有資本的所有者、債務(wù)的最終償還者，應(yīng)將地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表與公益性國有資本資產(chǎn)負(fù)債表統(tǒng)籌管理。從國資國企改革的方向看，地方國有資本的大部或全部應(yīng)逐步用于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

第四，切實(shí)解決地方政府和國資國企的預(yù)算軟約束問題。這個(gè)問題是改革初期提出來的，至今仍未得到實(shí)質(zhì)性解決，一個(gè)重要原因是一直沒有打破“國家總要兜底”的預(yù)期。近年來，中央政府表明對地方債務(wù)“不救助”，省一級(jí)政府對下級(jí)政府也是同樣態(tài)度，但下級(jí)政府仍然認(rèn)為如果出了問題特別是大問題，上級(jí)政府還是要救的。打破這種預(yù)期，除了法律、政策規(guī)定外，一定要下決心拿出一批案例，打破剛性兌付，相關(guān)人員承擔(dān)責(zé)任，即使付出較大代價(jià)、面臨困難局面，也要有戰(zhàn)略定力。預(yù)算約束一定要經(jīng)歷這樣一個(gè)過程才能硬起來，成為剛性約束。

第五，積極探索地方公共產(chǎn)品和服務(wù)投融資的長效機(jī)制。進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，地方公共產(chǎn)品和服務(wù)需求空間仍然很大，但有現(xiàn)金流、經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目明顯減少，需要加快探索適應(yīng)這種狀況的管用的投融資產(chǎn)品和機(jī)制，比如PPP項(xiàng)目市場化交易、不動(dòng)產(chǎn)信托、地方資產(chǎn)債務(wù)重組、長期國債等。這方面仍然需要鼓勵(lì)地方創(chuàng)新。說到地方創(chuàng)新，有的人可能有顧慮，會(huì)不會(huì)又出亂子。其實(shí)，如果能夠做到上面幾條，規(guī)則清楚、透明度高、預(yù)算剛性約束，是亂不到哪里去的。高質(zhì)量發(fā)展階段的公共產(chǎn)品和服務(wù)到底如何有效提供，什么樣的投融資機(jī)制真正管用、符合實(shí)際，中央政府可以提出一些辦法，但更多地要靠地方競爭機(jī)制，在競爭中試錯(cuò)糾錯(cuò)、比較選擇，找到好的辦法后向面上推廣。

尚鳴：長期看基建投資增速將逐步放緩

基建投資是固定資產(chǎn)投資的重要組成部分，其主要涉及公共設(shè)施、交通運(yùn)輸設(shè)施以及電力熱力設(shè)施的建設(shè)和管理。再進(jìn)一步延伸到上游行業(yè)，直接帶動(dòng)建筑業(yè)、裝備制造業(yè)以及建材行業(yè)（鋼鐵、水泥、有色）的需求。

基建投資作為投資的三大支柱，在投資增速貢獻(xiàn)中占據(jù)重要地位。一國的基建設(shè)施水平是否符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，決定和制約經(jīng)濟(jì)的長效增長?？梢哉f基建投資帶來基礎(chǔ)設(shè)施的改善，能夠提高生產(chǎn)率，降低生產(chǎn)成本和提高生活水平，有助于經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展。從一般意義上來說，基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)能力與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出同步增長，基礎(chǔ)設(shè)施存量增長1%，GDP就會(huì)增長1%。

從今年的數(shù)據(jù)看，前4個(gè)月，我國固定資產(chǎn)投資下滑至7%，比2017年回落了0.2個(gè)百分點(diǎn)；1-4月份基建投資累計(jì)同比增長12.4%，增速比2017年回落了6.6個(gè)百分點(diǎn)；1-4月非民間投資部分回落至4.8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期固定資產(chǎn)投資7%的增速。隨著去杠桿與債務(wù)收緊，支撐基建投資的資金來源和投資的積極性都出現(xiàn)了問題。

一是傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施趨于飽和、問題突顯。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)歷二十多年高速增長，固定資產(chǎn)投資主要流向制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，大量投資涌入電力、鋼鐵、水泥、平板玻璃、化工等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，使得這些行業(yè)的產(chǎn)能快速增加，嚴(yán)重過剩；一二線城市地鐵、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)趨于飽和，部分城市的高速公路、港口橋梁已經(jīng)出現(xiàn)利用率低下的問題，部分城市的商業(yè)廣場建設(shè)已過多過密。二是傳統(tǒng)的基建投融資體制的難以為繼，單一的政府投資主體和單一的融資方式導(dǎo)致地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，眾所周知的地方債風(fēng)險(xiǎn)問題，背后的支撐就是傳統(tǒng)投融資體制。三是基建項(xiàng)目營運(yùn)的市場化程度很低，以經(jīng)營性高速公路為例，普遍存在投資效率低下，因行政區(qū)隔和地方利益在收費(fèi)問題上各自為政，導(dǎo)致出行和運(yùn)輸效率都受到影響，我國成為全球物流成本最高的國家之一。

二是基建投資的資金來源不暢，面臨枯竭。過去我們理解的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)都是過剩的，但基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的空間還是非常大的，一個(gè)是基建投資里有很多的欠賬。比如城市的交通，如何解決城市的地鐵建設(shè)或者城市的擁堵問題，投資空間還是非常大的。還有國內(nèi)城市的地下管廊跟國外相比非常落后。所以這方面的投資空間也是非常大。再說城市的污水處理問題，城市供水一方面面臨水資源不足的問題，同時(shí)面臨污水處理不達(dá)標(biāo)的問題，這些方面的投資空間是非常大的。

在公共服務(wù)設(shè)施方面，我們城市建設(shè)的重點(diǎn)是建房，但是與此配套的便于居民出行的公共服務(wù)設(shè)施，像學(xué)校、醫(yī)院、幼兒園建設(shè)仍然非常落后，特別是隨著老齡化的到來，城市的養(yǎng)老設(shè)施面臨著嚴(yán)重的供給不足的問題，這塊的投資空間增長潛力也是非常大的。就是需要投資主體、投資模式、融資方式、運(yùn)營方式，甚至社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)和政績考評體系等領(lǐng)域在內(nèi)的全方位的變革，只有變革，才能為我國基礎(chǔ)設(shè)施投資中長期的發(fā)展打開空間。

基建投資潛力非常大，但是現(xiàn)在存在一些難以解決的問題，主要是支撐投資的資金來源和投資的積極性都存在問題。一個(gè)是政府負(fù)債率很高，現(xiàn)在國家嚴(yán)控債務(wù)的增長，地方政府明顯看到有很多的短板，但是沒有錢也沒有力量去解決，和政府的財(cái)力不匹配、也不配套，這是一個(gè)很大的矛盾。還有基礎(chǔ)設(shè)施里面，有相當(dāng)一部分都屬于盈利性比較弱，或者盈利性比較差的，不管是國有企業(yè)還是民間企業(yè)，投資的意愿都不足。作為企業(yè)來說要考慮到持續(xù)發(fā)展、盈利性，這幾個(gè)方面盈利性比較弱，所以企業(yè)投資意愿不高，尤其是今年中央企業(yè)控制負(fù)債率，要把負(fù)債率降下來，每年企業(yè)負(fù)債率可以下降1—2個(gè)百分點(diǎn)，并和年度考核，跟工資掛鉤，企業(yè)投資更強(qiáng)調(diào)盈利性，第二是靠投融資，現(xiàn)在要降低負(fù)債率就意味著不能再借錢，目前中央企業(yè)平均負(fù)債率是65%左右，高的有80%，低的有40%多，像五大電力企業(yè)的負(fù)債率都在80%左右。國有企業(yè)降杠桿了，投資資金不足，下一步即使基建領(lǐng)域有很多的潛力，投資仍然會(huì)有很大的下滑。

三是從投資傳統(tǒng)基建到“民生基建”，轉(zhuǎn)型艱難?；ㄍ顿Y作為中國經(jīng)濟(jì)的“調(diào)節(jié)器”，受宏觀政策主導(dǎo)。在新時(shí)代，隨著我國主要矛盾的轉(zhuǎn)化，隨著經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，這一“調(diào)節(jié)器”正在放松“穩(wěn)增長”的舊職責(zé)，轉(zhuǎn)向推動(dòng)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的新使命。這就要求我們從過去“鐵公基”+“GDP”的基建投資傳統(tǒng)思維中解放出來，從“新常態(tài)”的角度去理解當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)的階段性特征和當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的戰(zhàn)略重點(diǎn)，讓基建從服務(wù)于引資、投資、生產(chǎn)，回歸到服務(wù)于青山綠水、服務(wù)于養(yǎng)老保障、服務(wù)于人們的衣食住行，服務(wù)于投資調(diào)結(jié)構(gòu)，服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化和我國的未來。

根據(jù)我們研究，大數(shù)據(jù)、智慧城市是下一步新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方向。信息化時(shí)代的到來對這些方面的需求很大。最近，國家發(fā)改委批準(zhǔn)由國家開發(fā)投資公司牽頭組建了國家智能汽車發(fā)展平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)把所有汽車的生產(chǎn)商，包括導(dǎo)航、研發(fā)軟件等等都集合在一起來引導(dǎo)。創(chuàng)造一個(gè)服務(wù)平臺(tái)，把涉及到的企業(yè)放在這個(gè)平臺(tái)上達(dá)到一個(gè)資源共享，同時(shí)在各個(gè)商業(yè)領(lǐng)域還是競爭的關(guān)系。初步測算，如果把整個(gè)的智能物流再加進(jìn)來的話，也是上萬億的投資規(guī)模。中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的支撐點(diǎn)到底在哪里，從傳統(tǒng)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)向民生、新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，路還比較長，還比較艱難。